方德信军民融合系列——综述篇：军民市场双轮驱动，资本助力军民融合

 

制造业作为国民经济的主体，直接体现一个国家的生产力水平。打造具有国际竞争力的制造业，是我国提升综合国力、保障国家安全、建设世界强国的必由之路。国防工业作为先进制造的骨干力量，对一个国家制造业转型升级具有极其重要的作用。长期以来，军民分离的二元结构严重影响和制约着国防工业推动我国制造业发展。近年来，军民融合上升为国家战略，与中国制造紧密结合。通过军民融合，中国国防科技工业与民用科技工业相结合，共同形成一个统一的国家科技工业基础，实现军民两部门合作共赢。

第一章 军民融合形式多样，国家战略中国特色

一、军民融合

军民融合就是把国防和军队现代化建设深深融入经济社会发展体系之中，全面推进经济、科技、教育、人才等各个领域的军民融合，在更广范围、更高层次、更深程度上把国防和军队现代化建设与经济社会发展结合起来，实现国防建设和经济建设相互协调、动态转化、功能通用。

军民融合包含从产品、技术到产业、人才培养多个层次的融合。

产品与技术：在满足军用标准的前提下，国防采购优选选择市场上可获得的民用产品。发展军民两用技术，军队不再搞重复性研发和生产。

军队采购：装备采购的各个阶段，全系统均应考虑军民兼容，在保证军用标准的前提下，优先利用民用技术、产品和劳务为军事服务。

产业培养：开发军民共用的产品和技术，鼓励企业进行军民两用技术的开发，形成军民共有共用的资源。同时，将军队的核心保障任务向地方服务行业转移，鼓励相关行业发展。

人才培育：利用全社会的教育资源，培养军民两用人才。

军民融合可分为“军转民”（将军工非核心技术转化到到民用领域，促进企业的产品升级）与“民参军”（民营企业在通过国军标等认证后，取得给军队提供军工配套的机会）两个层面。

军民融合对国防建设与经济发展具有重要意义。

军民用技术界限趋于模糊，军民用资源共享成为最佳选择。高新技术迅猛发展使得许多军事上的关键技术转由民用市场推动，军民用技术的界限区域模糊，在核心和本质上更加中性和普适。这种趋同可提高资源利用效率，促进民用经济与军工经济的良性互动，获得最佳的经济效益、军事效益和安全效益，达到“一份投入、两份产出”的效果。

军民融合意义重大，关系到国家长治久安和经济的持续发展。国家经济环境和市场体制越来越开放，“军民分割“的发展模式不再适合当前实际情况，必须兼顾经济社会发展和国防现代化两大目标，才能保持国家长期稳定、健康、可持续发展。同时，军民结合、寓军于民的国防科技创新体系是国家创新体系的重要力量，是国家科技和工业基础的核心，是必须高度重视的战略选择。

世界军事处于新的变革期，军民融合可加速我军信息化建设。现代信息技术快速发展，军队作战理论、武器装备和编制体制都在发生重大变化，信息化是变革的基础。在以信息技术为核心开展新军事变革的今天，鼓励我国从事信息技术的民用企业进入军品市场，有利于加快国防和军队的现代化建设，有利于加速我军装备的信息化。

军民融合可降低技术开发成本，有利于国防基础能力的提高。世界先进国家的实践证明，许多技术突破由国防科研部门研发，由民用部门改进与应用，并反向用于国防。民用工业的高技术能力与装备可应用于国防科技工业，特别是一般制造能力可完全利用，或者稍加补充即可承担任务。军民融合可大幅降低技术开发成本，生产制造成本，解决平时和战时的供求矛盾，有利于国防基础能力的提高。

民用高科技企业机制更加灵活，军民融合经济效益更强。民用高科技企业组织机构富有弹性，具有多元化投融资机制，可便捷地组合各种资源；招聘和激励机制有效，有很强的引人、聚人、用人能力；民用企业以民用产品作为载体，方便引进国外先进技术和产品。总体上看，军民融合在完成国防建设的同时，具有很强的经济效益，可实现企业的良性发展。

二、国外经验

1、美国

（1）发展历程

美国军工产业军民融合发展历经三阶段，实现军民资本与技术的双向渗透和扩散。美国军民产业的发展历程根据军民融合的程度，可用冷战作为分界线，划分为冷战前、冷战时期和冷战后三个阶段，依靠成熟的市场经济体制、发展迅速的高科技实力及军民技术的双向渗透和双向扩散，开辟出一条军民融合的途径。

冷战前，民营企业逐渐成为军工主力，“军转民”成功消化战后产能。

20世纪前至20世纪初，美国军工生产采用国有为主、民营配套的形式。美国在独立战争、南北战争和领土扩张时期建立了一批国有兵工厂，为部队提供武器装备。随后美国军工产业呈现“政府与私人协作”的混合体制，由民营企业提供基本的钢材、锻件等原材料产品，交由国有兵工厂制造火炮、军舰等核心武器系统，两者构成了武器系统集成商和分系统承包商的配套关系。从一开始，美国军工业就不排斥民营企业参与武器装备的生产。

《租借法案》的签署使得美国承担起为盟军保障军用物资供应的任务，使得美国军备出口量大幅增长。二战期间，美国武器装备生产量占盟国生产总量的一半以上。

20世纪初期，各军工巨头的前身相继成立。战时国有兵工厂产能无法满足军备需求的缺口，民营企业逐渐承担补足任务。尤其在二战时期，1941年末罗斯福发表“炉边谈话”，推行“七天工作制”、“设立新厂和扩建老厂”、“把小厂转入战时生产”等政策，开启了美国战时总动员。美国持续的国防投入和军火出口，保证了军工产业的高额利润，许多军工巨头应势形成。根据美国国防部年度预算报告，1940年到1944年，政府国防合同总值达1750亿美元，由18539个公司获得，其中66%价值的合同被实力雄厚的100家大公司获得，49%价值的合同更是被前30名瓜分。

1943年美国已开展早期经济调整计划，一批战时兵工厂重新开设民品生产线。战后，汽车、电器等消费品的需求逐步释放，军工企业开始转移部分产能以满足民用市场需求。美国国防开支占GDP比例从1944年超过40%下降到1947年的不足10%，军工产业成功融入民用市场。

冷战时期，军工产业疯狂成长，军民融合早期尝试。

1947年杜鲁门主义拉开冷战序幕，美国开启了长达40余年，耗资超13万亿美元的军备竞赛。美国持续增加国防开支，在1948年-1960年期间，美国军费预算年复合增长率约为6.5%，是以10年为观察期的最快增速阶段。20世纪70年代，美国军工产业的主承包商和转包商数目高达13万家，而军工产业的核心从制造向研发转变，产业创新在航空、航天、电子等领域快速推进。

冷战时期，美国根据“先军后民、以军带民”的政策建立了“军民分离”的国防采办制度，针对国防采办和民用采办，分别颁布《武装部队采购条例》和《联邦采购条例》两套不同的法案，使得军工市场几乎完全独立于民用市场。国防采办程序严格繁琐，要求供应商配备国防专用生产设备，并随时待机以应突发需求。

“军民分离”造成国防工业和民用工业资源布置重复，工业缺乏竞争力和活力。在此体制下，军工生产领域存在众多问题，政府在军工上的大投入，并未得到丰厚的经济回报，国防研发费用占政府科研经费的70%，所创造的价值却仅占GDP的6%。

20世纪70年代，美国政府曾动员数百名科学家研究军用技术转民用的问题。1974年，美国成立联邦实验室技术转移联合组织，涵盖180多个大型研发实验室，同样尝试技术上的转移应用，但后来未能看到显著成果。1984年，政府将原《武装部队采购条例》和《联邦采购条例》合并为《联邦采办条例》，在采办制度上为军民融合奠定基础。

冷战结束，军民融合正式开展，着手军民一体化建设。

冷战结束，美国国家战略转向经济建设，国防开支大幅削减，军工行业产能严重过剩。同时，苏联的解体使得美国缺乏继续保持军备绝对领先的动力源泉，研发费用和时间成本高昂的先进国防项目对多数企业意味着巨大的风险。

1994年：美国国会技术评估局在《军民一体化的潜力评估》研究报告中，首次提出“军民融合”：军民融合是将国防科技工业基础同更大的民用科技工业基础结合起来，组成一个统一的国家科技工业基础的过程。1996年：美国国家科学技术委员会在《技术与国家利益》的政策文件中，首次提出军用和民用工业基础的融合问题，强调“必须形成一个同时满足军用和民用两方面需求的工业基础”。军民融合战略成为国家战略后，美国开始正式进入军民一体化建设。

美国通过军方、军工部门和军工企业的调整改革，以及军政部门间和企业间的合作，开启军民用技术和资源双向转移之门，促进国防建设与经济发展的良性互动。2001年小布什政府大幅度提高了国防预算，并大力推行以信息技术等高新技术为核心的新军事变革。为确保21世纪的绝对军事优势，美国强调要利用民用经济中发生的高新技术爆炸来实现国防科技的跨越式发展。自此，美国军民融合进入快速发展时期。

（2）发展经验

第一，建立军民互转的双向通道。

政府间接推动并购重组，快速整合军工产业重复产能。从1990年到2001年，美国大型军工企业通过兼并由32家减少到9家。到2000年以后，美国前五家军工企业分别是洛克希德•马丁、波音、通用、雷神和诺斯罗普•格鲁门公司。并购重组合理调整国防工业产业结构，快速削减过剩产能，其协同效应增强了各巨头的研发和生产实力。

政府出台补助政策，推动军工产能和技术向民用领域转移。1998年克林顿总统宣布“军转民”五年计划，拨款约200亿美元用于军企裁减人员再培训和补助、开发两用技术和开展技术转让等。

企业以民用市场消化军工过剩产能。军工企业进入民用市场有三种途经：一是并购某一领域的企业；二是借助技术优势，转变现有业务；三是设立独立部门开展新业务。

放开军用技术使用权限，促进经济建设。美国通过系列举措推动军用技术民用化，实现了技术二次革新和效益最大化，促进国家经济建设。美国国防部发布《国内技术转让条例》，在保密要求下将军用技术转给民用企业的相关工作。2000年，克林顿开放GPS精准度限制，极大推动了美国社会的经济发展和技术创新；根据ASCR公司的报告，2013年GPS对美国经济的贡献就已经超过680亿美元。

美国国会和国防部频出法令，加大民品采办。从1990年开始，国会连续多年通过年度的《国防授权法》鼓励采办民间企业的产品，明确提出应逐步建立一个“无缝”的国家科技工业基础。1992年的《国防工业技术转轨、再投资和过渡法》，要求国防部改革法规，采办民品技术和促进民用企业创新。1993年的《国防授权法》更是明确指示国防部修改其采办政策。1994年国会通过《联邦采购精简化法案》，清理650多项限制性政府采购条文，废除55条并修改175条相关条文，简化采购数较少的合同程序，并允许国防采购部门与非军火供应商签订合同。1993年美国国防部审查了3.5万项军品规范和标准，并对其中的1.4万项标准进行取消或修改，以此推动建立统一的商业标准体系。1994年6月，国防部长发布《规范与标准：办事的新方法》备忘录，鼓励在装备采办过程中，只要承包商满足军事需求，尽可能采用民用标准，并严格控制军品规范的使用。

第二、开发军民两用的技术资源。

下拨资金重点支持。军民两用技术具备军民通用性特点，典型代表包括航空、微电子、通信、计算机、材料技术等。1995年9月美国公布的《国家安全科学技术战略》特别指出“两用是技术上的根本性转移，应争取将来做到武器系统采用现成的民用部件和分系统进行设计，构建一个随时代需求在军民品间切换生产的新工业基础”。1993-1997年美国国防转轨计划拨款中，有75%以上的资金用于军民两用技术的开发与运用。

多部门合作，共同推动军民两用技术研发和转移。1991年，美国国防部在国防研究与工程署下设立“技术转移办公室”，负责与能源部、商务部等部门协调管理军民用技术转移；1993年，美国成立跨部门的“国防技术转轨委员会”，指导协调军民一体化转轨；同年，国防部成立“技术转让办公室”，负责国内技术转移计划，制定技术转移和两用技术政策。国防高级研究计划局则是国防战略转轨计划的首要执行机构，负责军民两用技术基础研究和应用技术研究，既服务于军备研制，又负责开发民品技术，美国国防预算中设有专项经费供其使用。

持续颁布军民融合计划，推动军民两用技术研发工作。为鼓励开发军民两用技术，美国于1993年出台的“技术再投资计划”，推动军民两用技术的研发，并颁布若干配套计划持续跟进研发工作。

技术再投资计划基于作战需求，利用民用高新技术发展国防。2001年后，美国开始大力推行“以信息技术为核心”的军事战略，强调要“利用民用经济中发生的高新技术爆炸来实现国防科技的跨越式发展”。2003年，美国制定了《国防工业基础转型路线图》，提出构建“基于作战效能的国防工业基础”的战略构想，将工业基础按照作战需求重新划分为5个领域。2004年，美国将工业基础调整为作战空间感知、指挥与控制、病例运用、兵力和本土保护、聚焦后勤、网络中心站6个领域。

融入创新生态，充分调动外部资源。美国国防部及各军种相继成立创新枢纽机构，旨在高效寻求非传统技术供应商，吸纳利用高新技术，加强高科技军事化能力。

2、俄罗斯

（1）发展历程

冷战时期，国防工业与民用工业相互隔绝。冷战时期，前苏联迫于美国压力，优先发展国防工业。前苏联的国防工业独立运行并拥有巨大的国防投入，使得其军事实力能与美国相抗衡。但是，由于国防工业独立运行的封闭性，国防工业对国民经济并没有充分的带动作用，先进的技术只能用于军用，难以用来发展生产力。

自1992年起，俄罗斯开始了四个阶段的军民融合（主要是军转民）之路。

1992-1993年：1992年，叶利钦政府采用快速私有化的“休克疗法”，开启国防工业“雪崩式”转型。在毫无准备的情况下，俄罗斯政府将武器和军事技术装备的采购规模缩小了67%，同时，民用品生产力也受到了影响。1992年中至1993年底，俄政府强迫719家军工企业实现了转产。西欧国家在财政支持充足情况下，推进军转民速度每年约3-5%，而美国也仅为2-3%。在此大规模、高速度的转产下，直接导致军工行业全面混乱的局势。

1995-1997年：改变中央政府直接干预的模式，权力下放至各地方机构。俄罗斯联邦政府与各联邦主体签订了关于国防工业军转民进程方面的权利划分协议，改变军转民中央政府直接干预的模式，使军转民开始向联邦主体深度渗透。调整私有化政策，改大规模私有化为个案私有化。俄罗斯政府根据先前私有化过程中出现的问题，调整私有化政策。1996年，俄罗斯出台政策，480家军工企业继续保留完全国家所有制，其余的都进行股份制改造。1997年，在现有的1749家军工企业中，只保留40%的重点企业；在重点企业的基础上将组建一些能把军工综合体精英联合在一起俄大型工业集团公司；其余的军工企业都将逐步由企业自己实现私有化。

1998-2000年：1998年，俄罗斯制定军转民和改组专项规划，规定军企要转向民用生产，要求在航空航天、电子、通信设备等部门优先采取军民两用技术；国家投资约400亿卢布用于国防企业向交通、通讯、燃料能源等产业转移；要求对军工企业实行优化改组，对国防工业1700多家企业进行深化改革，计划到2000年前，把执行国家国防订货的企业从1200家减少一半，建立由670家企业组成的国防工业的“核心”。此项改革计划的出台，标志俄罗斯军工行业开始向军民一体化的高科技工业集团过渡，军转民向行业结构调整转变。

2000年以后：2000年普京执政后，出台一系列措施，带领俄罗斯走上军民融合、军工企业改革的良性道路。2001年出台的基本方针强调：发展军事工业体系，保障军队建设计划以及武装力量的武器需要计划，提高军工的科技含量和效率，建立大型一体化的军事工业综合体，加大对军事科研和设计的投入力度，有效利用军事工业实力，发展民用经济部门。这一方针，奠定了普京后续军民融合、军工改革的思路。同时，普京政府对之前军民融合过程中出现的各种问题进行总结，吸取经验教训，继续不断深化军民融合一体化。

（2）发展经验

俄罗斯从国家安全战略、军事学说、军事战略等方面，均明确提出加强军民融合。一是从国家安全战略层面提出要统筹国防和经济等各个领域建设，在国家战略层面确定军民融合的重要性；二是以总统令形式明确提出要积极推进军民融合工作，以落实军民资源共享和军民技术双向转移；三是在重要领域的战略性文件中明确提出军民融合的原则及要求，进一步落实军事学说与总统令，强势推进军民融合。

制定和完善相关政策和法规，保障军转民稳步推进。俄罗斯政府针对早期军转民过程中出现的各种问题，明确了军转民的原则、方向、重点、步骤，并制定了相关法律和政策。

原则：在保证拥有足够防御能力、保证军事订单的基础上，确定军转民的总体规模。

方向：研制和生产在国外市场上有竞争力的技术密集型产品，特别是军民通用技术产品；所开发的民品要有足够大的市场空间，以保证可在一定年限内收回军转民投资。

重点：确立了12个重点发展领域，包括民用航空、航天、火箭技术、民用船舶制造、光学仪器、化工、新材料、新工艺、电子技术、信息与通信系统、医疗仪器、设备和技术等。

2012年起，俄罗斯组建和完善了若干军民统筹协调机构：一是建立协调军民融合的最高机构“联邦安全委员会”；二是赋予俄军事工业委员会组织协调国防工业政府主管机构和国防部装备采办管理机构的职能，同时，负责军民相关中大局侧的协调和仲裁；三是俄工业与贸易部组织成立跨部门军民两用高新技术创新与转换中心。

俄罗斯通过门户网站和电子终端等信息平台，发布相关信息，为军民双方合作提供便利。一是建立多种类型的信息服务平台发布军方信息，例如俄罗斯国防部、《红星报》、联邦总统等官方网站都可免费查阅与装备建设和国防订货相关的法律法规、总统令及部门规章；二是建立统一的科研和设计工作信息数据库，促进俄国防与国民经济建设各领域的信息互通，全方位提高俄军民高科技成果的应用能力。

俄罗斯在国防、经济和科技等各个领域均明确提出要积极推进竞争，同时强调恢复遭受严重削弱的军代表体系，加强对各类所有制企业研制生产军品的监管。一是将竞争作为国防订货的基础手段，通过制定各类法律法规，要求实行最大化公开竞争；二是推进反垄断工作，保护竞争态势；三是恢复军代表体系，加强各类企业质量监管。

俄政府采取保住重点、放开一片的方针，对军工企业所有制进行改造，旨在构建多种所有制并存的产权体系。据统计，俄罗斯共有2000多家军企，其中约820家完全私有化，560家保持完全国有化（包括航空、航天、核、部分机器制造重点军工企业）。

俄罗斯希望建立以军工设计局、生产企业和配套企业为主体，同时吸收金融机构、外贸部门和信息中心加入的金融-工业集团，按照自筹资金、自负盈亏、自主经营的原则开展各项经营活动，在承担军品任务的同时，能适时将军事成果转化为民用产品。俄罗斯设想在军工系统中建立30-40个金融-工业集团，目前已建立类似集团有：莫斯科航空生产国防科技工业综合体、“苏霍伊设计局”科研生产联合体等。

俄政府军工系统中的军民两用技术视为维持军工企业未来生产发展、军工行业结构调整、军民融合进程推进的重要技术。例如，典型军民两用技术---俄罗斯卫星导航系统项目，在2007年底开始投入实际使用，而后继续向军方和普通民众提供服务。1998年政府出台的政策就鼓励优先采用军民两用技术。

3、欧盟

二战后，各国元首开始以战后的视角审视军与民之间发展的次序问题。法国率先从法律和会计制度上实现军民通用，去除军用采购和民用采购之间的差异，同时考虑国防政策与经济社会政策。德国、意大利也是欧盟军民融合的支持者，其采取的主要措施是缩减国防经费预算，加强国防科技的国际合作。

欧盟各国国防军工企业能力不同，军转民经历与进度不同，但经各国协商，在科研政策、国防工业、科研人才三个方面达成一致，致力于欧盟国防科技一体化。其目的是在开发民用技术的基础上，运行军民联合技术开发，从而为从民用技术合作过渡到军用技术合作奠定基础。

单一的欧洲国家人才有限、资源有限、需求有限，基于这种有限性，极大地推动了欧洲防务一体化进程。目前欧洲以英、法、德、意为主导，军工系统出现不同形式的跨国化，为共同研制复杂装备组成跨国集团公司，在更大层面上实现欧洲地区的军民融合。

20世纪80年代，法国优先实施了国家大型军民两用高新技术计划，发布了《国防白皮书》，明确提出一部分国防工业要考虑向军民两用方向发展；德国则将武器装备的研发与生产以合同方式委托给地方科研院所、高等院校和工业界，尽量选用民用标准和技术，促进了军工技术和民用技术之间的相互转移。

强化防务技术与工业基础的一体化建设，完善军民融合关键政策。2007年，《欧洲防务技术与工业基础战略》提出，欧洲防务技术与工业基础应加强一体化建设，而不是简单地对各国现有的防务技术和工业基础进行叠加。

欧洲多个国家提出，面向广泛的工业基础领域，建立开放式的产学研结合的研究机构，采用民用现有产品，大力鼓励发挥中小企业在国防中的作用。

法国

冷战时期，军事对峙形势严峻，法国强调建立一个完全独立的国防工业体系，优先保证战略核武器的发展，法国军工企业绝大部分在国家的直接或间接控制之下，并主要依赖军品订货。因此，逐渐形成了能够研制生产包括核武器在内的各种武器装备的国防工业体系，军队装备国产率达95%。冷战结束前，法国国防工业近80%直接或间接为国家所有，核武器和大型常规武器及其重要的分系统全部由国家军工厂或国有公司控制，而且基本是独家垄断。

1994年法国国防白皮书明确提出，一部分国防工业要考虑向军民两用方向发展；国防高技术的研发要以两用技术为重点，要通过优先发展军民两用技术来加强研究和技术开发。此外，法国通过实施国家大型计划，发展军民两用国防高技术，确保高技术产业的国际领先地位。

2001年1月，法国国防部和研究部签署了一项科技合作协议，中心内容是加强两部科技交流的组织工作，并要求设立一个常设机构，加强未来三年两部科技计划合作。政府积极鼓励工业界的投资与参与，号召包括国防系统的科研机构与企业建立合作伙伴关系，坚持相互间“战略对话”。

在国防部武器装备部的领导下，政府将部分生产重要武器的私营公司收归国有，按专业合并，使国防工业由分散状态转向主要由国家控制。军事装备采办工作，在总统和国家立法机构的直接干预下，由国防部统一领导，国防部下设的武器装备部具体负责。

从20世纪70年代末开始，法国一直把武器出口作为促进国防工业发展、解决国内就业、保持国际贸易收支平衡的一项战略措施，在一定程度上实现了“以军养民”的目标。此外，法国重视通过与其他欧洲国家的双边或多边合作研制先进武器装备，以降低研制成本，提高武器性能。法国国防工业面对的主要国际竞争对手是美国，法国劣势明显，通过采取一系列竞争措施，提高竞争能力。

德国